$$ مدیران مالی $$

   در این مقاله،با استناد به گزارش‌های رسمی موجود ومحتوای لایحه بودجه سال 1387 نشان می‌دهیم سیاست‌های کلی اصل 44 که 5/2 سال از ابلاغ آن می‌گذرد و برنامه چهارم که قریب سه سال از عمر پنجساله خود را پشت سر نهاده است، در حوزه کوچک سازی دولت و خصوصی سازی با شکست مواجه شده است. سیاست‌های کلی اصل 44 که می‌توانست و می‌تواند منجر به یک انقلاب اقتصادی در کشور شود، و برنامه پنجساله چهارم که با تکیه بر کوچک‌سازی دولت و تقویت بخش غیردولتی می‌بایست زمینه تحقق رشد اقتصادی، فراتر از کشورهای منطقه آسیای جنوب غربی را جهت رسیدن به مقام اول اقتصادی در چشم‌انداز 20 ساله فراهم کند، اکنون سومین سال عمر خود را با رشد حدود 5 درصد پشت سر گذارده است. امید که با ملاحظه و ارزیابی عملکردها اشتباهات گذشته اصلاح و تلاش مضاعفی برای جبران مافات فراهم شود.

2- الزامات قانونی کوچک‌سازی دولت

سیاست‌های کلی اصل 44:

    از آنجا که در این مقاله بحث عملکرد دوساله دولت در زمینه خصوصی سازی مطرح است، لذا در اینجا فقط بخشی از سیاست‌های کلی اصل 44 را که متضمن اهداف کمی و دستورات اجرائی مشخص می‌باشد مرور می‌کنیم. یادآور می‌شوم  که کلیه بخش‌‌های سیاست‌های کلی اصل 44 در خرداد 84 و بند ج آن در 12/4/85 ابلاغ گردیده‌است.

-        ممنوعیت فعالیت اقتصادی جدید خارج از موارد صدر اصل 44.

-        واگذاری سالیانه 20% فعالیتهای خارج از صدر اصل 44 به بخش خصوصی و تعاونی و ممنوعیت دولت در شروع فعالیت جدید.

-        افزایش بخش تعاونی در اقتصاد کشور به میزان 25% تا آخر برنامه پنجم.

-        واگذاری 80% از سهام بنگاههای دولتی مشمول صدر اصل 44.

-        در بند "الف"  بخش الزامات واگذای تصریح شده است که قیمت گذاری سهام از طریق بازار بورس انجام می‌شود.

الزامات قانون برنامه چهارم در مورد کوچک سازی دولت

ماده 7- کلیه امور مربوط به سیاستگذاری و اعمال وظایف حاکمیت دولت تا پایان سال دوم برنامه از شرکتهای دولتی منفک و به وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی تخصصی ذیربط محول می‌گردد.

       -  حداکثر ظرف مدت دوسال پس از شروع اجرای برنامه‌چهارم به پیشنهاد سازمان مدیریت،شرکتهائی که ماهیت حاکمیتی دارند، به شکل‌سازمانی مناسب تغییر وضعیت‌داده و به دستگاه اجرائی مرتبط منتقل نماید. دولت موظف‌است تا پایان سال اول برنامه کلیه دفاتر و شعب شرکتهای‌دولتی مستقر در خارج از کشور را منحل نماید.

ماده 138- الزام‌سازمان‌مدیریت برای‌دگرگونی در نظام بودجه‌ریزی بر مبنای حجم فعالیت‌ها، حداکثر تا پایان سال دوم برنامه.

ماده 139- ارائه لایحه و پیشنهاد حذف و یا واگذاری حداقل 20% ازتعداد سازمان‌ها و نهادها، مؤسسات و شرکت‌ها تا پایان سال اول برنامه.

ماده 143- کاهش حداقل 20% از پست‌های مدیریت و سرپرستی.

ماده 145- کاهش سالانه حداقل 3% از تصدی‌های اجتماعی، فرهنگی، تولیدی،خدماتی و نظایر آن توسط دستگاههای اجرائی.

- تعیین اهداف کمی برنامه خصوصی‌سازی شرکت‌های دولتی و سقف اعتبارات آنها، در قوانین بودجه سالانه، به نحوی که نسبت اعتبارات شرکت‌های دولتی و بودجه کل کشور به تولید ناخالص داخلی هر ساله حداقل 2% کاهش یابد.

        1-در پایان برنامه چهارم تعداد کل کارکنان دولت از تعداد آن در آغاز برنامه به میزان 5% کاهش می‌یابد.

         2- تعداد استخدام‌ها از 50% تعداد کارکنانی که از خدمت خارج می‌شوند تجاوز نکند.

ماده 153- کلیه دستگاهها هر 6 ماه یکبار گزارش نوسازی تشکیلاتی خود را به سازمان مدیریت بدهند.

   علاوه بر وظائف قانونی که در موارد فوق برای کوچک سازی دولت تصریح گردیده بود، می‌توان اصلاح ساختار دولت در جهت کوچک سازی را در جدول زیر خلاصه کرد:

جدول شماره 1-ساختار دولت

3-نگاهی به عملکرد سه ساله برنامه پنجساله چهارم در حوزه کوچک سازی دولت

      از آنجا که گزارش‌های نظارتی، غلیرغم صراحت قانونی و مفاد ماده 158 قانون برنامه منتشر نگردیده است، لذا ارزیابی دقیقی در مورد تکالیف مختلفی که در مواد قانون برنامه ذکر شده در دست نمی‌باشد. ذکر فهرست این تکالیف قانونی آنقدر طولانی است که در این مقاله نمی‌گنجد، اما خوبست نمایندگان محترم مجلس این مهم را مورد توجه قرار دهند. امّا در اینجا عمدتاَ می‌توان به مقولاتی پرداخت که گزارش‌های مربوطه بصورت آمار و ارقام توسط ارگانهای اقتصادی منتشر شده است. 

الف-افزایش تعداد کارکنان دولت و رشد بودجه ی عمومی

   در برنامه پنجساله چهارم بایستی 5% از تعداد کارکنان دولت کم شود. ماده 145 قانون برنامه نیز مقرر می‌دارد تعداد استخدام‌ها از 50% تعداد کارکنانی که از خدمت خارج می‌شوند تجاوز نکند. با توجه به استخدام‌های جدید و بازنشسته شدن یا اخراج کارکنان، بایستی به طور متوسط سالانه 30 الی 32 هزار نفر از تعداد کارکنان دولت کاسته شود. ارقام غیررسمی نشان دهنده نه تنها کاهش بلکه افزایش کارکنان می‌باشد که به دلیل غیردقیق بودن از ذکر آن خودداری می‌کنم، اما رشد بودجه عمومی نشانگر چنین افزایشی است.

   بد نیست بدانیم در سال 1356 تعداد کارکنان دولت از 950 هزار نفر تجاوز نمی‌کرده،اما در سال 1386 این تعداد به سه میلیون و دویست هزار نفر بالغ شده است. به عبارت دیگر در حالی که جمعیت کشور دوبرابر شده است(از 7/34 میلیون نفر به 70 میلیون نفر) تعداد کارکنان دولت 4/3 برابر شده است. این درحالی است که در کلیه کشورها، به‌کارگیری اتوماسیون اداری و تکنولوژی‌های جدید موجب تقلیل محسوس نیروی انسانی در سیستم اداری شده است.

   اضافه می‌نماید که اقدامات شورای عالی اداری عمدتاً ادغام در رأس هرم بوده ولی قاعده هرم به توسعه و گسترش خود ادامه داده است.

   رشد اعتبارات هزینه‌ای طبق برنامه پنجساله چهارم نباید از 10% تجاوز نماید. به عبارت دیگر بایستی به قیمت ثابت، افزایش در اعتبارات هزینه‌ای اتفاق نیفتد.

   عملکرد سال‌های 83، 84 ،85 و پیش‌بینی 86  و  ارقام 221 و 318 و 372 و 425 هزار میلیاردریال را نشان می‌دهد. به بیان دیگر اعتبارات هزینه‌ای در سال‌های اول ودوم برنامه به ترتیب با 45% و 17%  و 2/14% رشد مواجه بوده است. در مورد اعتبارات هزینه‌‌های سال 87 باید گفت، با توجه به افزایش سنواتی و تصویب لایحه نظام پرداخت جدید، رشد 4 درصدی غیرممکن بنظر می‌رسد.

جدول شماره (2) عملکرد اعتبارات هزینه‌ای

ب- رشد بودجه شرکت‌های دولتی

   به موجب سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی از آنجا که نقش دولت از مالکیت و مدیریت مستقیم بنگاه‌ها به سیاست‌گذاری و هدایت و نظارت تغییر یافته و از سوی دیگر از ورود انجام فعالیتهای ذیل اصل 44 منع گردید، لذا می‌بایستی بودجه شرکت‌های دولتی در طول برنامه سیر نزولی خود را شروع نماید. اما مع‌الاسف چنانچه در جدول زیر ملاحظه می‌شود بودجه شرکت‌های دولتی نه تنها کاهش نیافته بلکه از رشد چشم‌گیری نیز برخوردار بوده و متأسفانه در قانون بودجه سال 1387 نیز ادامه می‌یابد.

          جدول شماره 3- تغییرات بودجه شرکت‌های دولتی

ج- افزایش سهم بودجه کل کشور در تولید ناخالص داخلی

همانطور که در جدول شماره 1 ذکر گردید، به موجب مفاد برنامه پنجساله چهارم بایستی نسبت بودجه کل کشور به تولید ناخالص داخلی در طول برنامه ده درصد (سالیانه 2 درصد) کاهش یابد. جدول شماره 4 نشان می‌دهد که این نسبت نه تنها کم نشده بلکه به بدترین وضعیت خود در طول سال‌های بعد از انقلاب رسیده است.

افزایش نسبت بودجه عمومی دولت به تولید ناخالص داخلی نیز به معنای حجیم‌تر شدن دولت است که در بند ب به آن اشاره شد.

جدول شماره 4 -سهم دولت در تولید ناخالص داخلی

واحد: هزارمیلیاردریال

د- مغایرت طرح توزیع "سهام عدالت" با اهداف برنامه

علاوه بر ایرادهای فوق یک اشکال محوری و اساسی در خصوصی سازی گم کردن هدف و افتادن در مسیری است که در قرن گذشته جزء تجربیات منفی  خصوصی سازی به ثبت رسیده است. توضیح اینکه اگر سهام دولتی را بدون توجه به ارزش واقعی آن بین اقشاری از مردم توزیع کنیم اما مدیریت دولتی مستقیم یا غیر مستقیم بر بنگاه اقتصادی حاکم باشد نتیجه ای جز تنزل   بهره وری و نابودی منابع دربرنخواهد داشت. آنچه که در عمل به کارآیی بنگاه اقتصادی می انجامد نوع مدیریت آنست نه نوع مالکیت. به همین جهت در برخی از کشورها قبل از آنکه به خصوصی سازی به روش سهام دولتی به مردم بپردازند، در ابتدا بخشهایی از واحدهای تولیدی یا خدماتی را به مدیریت غیردولتی می سپارند.

در کشور ما آنچه که تحت عنوان طرح "سهام عدالت " عمل می شود، دقیقا مغایر با تجربیات جهانی و استفاده از یک شیوه ی منسوخ قرن گذشته است. تعدادی سهام در میان تعداد بسیار زیادی سهامدار توزیع می شود. سهامداران عمدتا از اقشار فقیر هستند بایستی بهای سهام خریداری شده را از طریق سود سالیانه به تدریج بپردازند. به دلیل پراکندگی سهامداران و پائین بودن سطح دانش، مدیریت این مجموعه عملا دولتی یا تعاونی زیر نظر دولت خواهد بود. پس هیچگونه اتفاق خاصی نیفتاده است، همه چیز مثل سابق است با این تفاوت که اوراق سهام کارخانه یا بنگاه، در صندوقچه افرادی نگهداری می شود و یک توقع جدید در مردم بوجود آمده که در انتظار سود     سالیانه ی سهام خود هستند.

 ممکن است دولت برای نشان دادن سود و راضی کردن سهامداران، امتیازات خاصی به این واحد تولیدی دهد و حتی در مواقعی از منابع دولتی در آن تزریق کند. اینجاست که رقابت سالم بین دو شرکت که یکی متکی به خود و کاملا خصوصی است و دیگری که به شیوه ی فوق عمل می کند مخدوش می شود.

نکته ی مهم در طرح توزیع "سهام عدالت"  نادیده گرفتن سیاست های کلی        اصل 44 در نحوه ی توزیع سهام است که می بایستی از طریق بازار بورس بعمل آید.

به نظر می آید که هدف از توزیع طرح سهام عدالت، توجه بیشتر به اقشار کم درآمد جامعه است. این هدف مقدسی است، اما، باید توجه داشت که هدف خصوصی سازی این نیست اگر چه که می تواند در سیکل های بعدی ، از طریق بازتوزیع درآمد این هدف را نیز تامین نماید.

   نکته ی دیگری که امر خصوصی سازی را به بیراهه برده است نگرش غلط به خصوصی سازی به عنوان روشی برای تامین درامد دولت است. این نگاه به    خصوصی سازی تنیجه ای جز حراج منابع کشور  ، تنزل بهره وری و افزایش بیکاری         نخواهد داشت. برای دولت نیز بیش از یک امکان "یک بار مصرف" نقش ایفا نخواهد کرد. " عدالت محوری" و " درآمد محوری"، دو خطای بزرگ در امر خصوصی سازی    در ایران است.

4-جمع بندی

با توجه به آنچه گذشت عملکرد دولت در حوزه کوچک سازی و اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی را می‌توان اینگونه خلاصه نمود:

1.    اغلب قوانین و آئین نامه ها ی مصرح در قانون برنامه چهارم مرتبط با موضوع فوق به تصویب نرسیده و گزارش های نظارتی در هیچ موضوعی از جمله موضوع فوق ارایه نگردیده است.

2.    کاهش یک درصدی(سالیانه) تعداد کارمندان دولت اتفاق نیفتاده و مکانیسمی برای اجرای این شاخص در برنامه پیش بینی نشده است.

3.    رشد اعتبارات هزینه ای که می بایستی در حد 10 در صد محدود گردد در سه سال اول برنامه بطور متوسط 4/25% رشد داشته است.

4.    بودجه ی شرکت های دولتی که بایستی با کاهش تصدی گری دولت کاهش یابد در سه سال اول برنامه بطور متوسط  35%  رشد داشته است و در سال 87 نیز 23% رشد خواهد داشت.

5.    نسبت بودجه ی کل کشور به تولید ناخالص داخلی که می بایستی در سه سال اول برنامه 6 در صد کاهش یابد 4/21% افزایش یافته است.

6.    اجرای طرح توزیع "سهام عدالت " دنباله روی طرح شکست خورده ی بلوک شرق است که به دلیل محفوظ ماندن مدیریت دولتی یا شبه دولتی با روح سیاست های کلی اصل 44 و مفاد برنامه پنجساله ی چهارم سازگاری ندارد.

از عملکرد  دولت بر می آید  هیچگونه اقدام موثری در جهت کوچک سازی دولت صورت نگرفته است. ظاهرا تلقی  دولت از " کوچک سازی " تقلیل صفحات لایحه بودجه و کم کردن تعداد ردیف های آن است.

در پایان باید اذعان کرد سیاست های اصل 44 قانون اساسی که در دو مرحله توسط مقام رهبری ابلاغ گردید، اگرچه مورد بی مهری مسئولین قرار گرفته است و  ما فرصت سه ساله ی اول برنامه و سند چشم انداز را از دست داده ایم ، اما راه و مسیری که این سیاست ها فرارروی اقتصاد ایران گشوده است آنقدر فراخ و گسترده است که می توان با تدوین قوانین و مقررات پائین دستی و اجرای آن عقب افتادگی ها را جبران نمود.

                                                                                                                 مرتضی الویری