اقتصادی
در سال‌های اخیر به خصوص در دو سال گذشته موضوع تنظیم و اجرای برنامه‌های توسعه و بودجه‌های سالانه دولت بیش از گذشته مورد توجه افکار عمومی قرار داشته است به طوری که مباحث مربوط به برنامه چهارم توسعه و بودجه های سال‌های 1385 . 1386 از دایره نسبتا محدود نمایندگان مجلس، مسئولان اجرایی ذیربط و کارشناسان اقتصادی علاقه‌مند به این مقوله‌ها فراتر رفته و (همان طور که از انعکاس این نظرات در رسانه‌های جمعی پیدا است) به موضوع بحث و اظهار نظر گروه‌های وسیعتری از مردم تبدیل شده است. برای مثال در حال حاضر الزامات تدوین متمم بودجه سال 1385 انطباق آن با برنامه چهارم توسعه و تاثیر آن بر متغییرهای اقتصادی از یک سو و ویژگیهای لایحه بودجه سال 1386 (که در هیئت دولت در دست بررسی است) از سوی دیگر؛ مورد بحث و اظهار نظرها است. هر چند اقبال بیشتر جامعه به این مباحث را باید، با توجه به اهمیت و تاثیر برنامه‌های توسعه و بودجه‌های سالانه دولت در تحولات اقتصادی و کیفیت زندگی آحاد مردم، به فال نیک گرفت؛ اما صرف نظر از ارتقاي آگاهی جامعه از اهمیت تصمیمات بودجه‌ای دولت، برخورد متفاوت دولت نهم با برنامه‌های توسعه و بودجه‌های سالانه نیز در جلب توجه افکار عمومی به این مسایل بی‌تاثیر نبوده است. به نظر می‌رسد در یکی دو سال گذشته این تصور عمومی؛ نزد برخی از مسئولان و بخش بزرگی از مردم جامعه؛ شکل گرفته بود که دولت می‌تواند با استفاده از درآمدهای کم سابقه نفت مسایل مختلف اقتصادی و اجتماعی از جمله تورم و بیکاری را در اسرع وقت حل کرده و عدالت اجتماعی را در سطح منطقه‌ای و از نظر برابری توزیع درآمدها بین خانوارهای کشور برقرار کند. اما به تدریج و با تحقق نيافتن خواسته‌ها و تداوم مشکلات اقتصادی و اجتماعی که بارزترین آنها را می‌توان فشارهای تورمی و بیکاری روزافزون نیروی کار جوان دانست؛ این واقعیت هر روز بیشتر آشکار می‌شود که (همان طور که بسیاری از کارشناسان اقتصادی در بدو تصدی امور توسط دولت نهم اظهار کرده بودند) : اولا مسایل بنیادی توسعه اقتصادی- اجتماعی کشور راه حل‌های کوتاه مدت و خلق الساعه ندارند و ثانیا جهت گیری‌ها و تصمیمات عجولانه و ناسازگار دولت نه تنها کمکی به حل این مشکلات نمی‌کند بلکه می‌تواند دامنه معضلات و گرفتاری‌ها را حتی گسترش دهد.
در این مقاله اهمیت رعایت انضباط مالی در شرایط موجود اقتصادی کشور مورد بحث قرار گرفته است. به این نکته توجه شده است که احتمال دارد دولت با گذشت زمان و تحت فشار افکار عمومی و در تلاش برای تحقق وعده‌های داده شده و تصمیمات عجولانه بیشتری گرفته و ضمن افزایش کنترل‌های اداری بر متغیرهای مهم اقتصادی مانند سطح قیمت‌ها و نرخ سود بانکی (به منظور کنترل تورم) دامنه انبساط مالی را با شروع و توسعه طرح‌ها و پروژه‌های ارزیابی نشده گسترش دهد. این مجموعه سیاست‌های اقتصادی که اتخاذ شده است نه با نظریه‌هاي اقتصادی و نه با تجربیات توسعه اقتصادی- اجتماعی کشورهای مختلف جهان هماهنگی دارد. از سوی دیگر، با توجه به ساختار تصمیم گیری بودجه‌ای بعید به نظر می‌رسد مجلس بتواند از این انبساط مالی بی‌رویه جلوگیری کرده دولت را وادار به رعایت انظباط مالی کند. این فرایند انبساطی در محیط کنونی اقتصاد کشور می‌تواند عدم تعادل‌های نظام اقتصادی را تشدید کند. از آنجا که این اقدامات از کانال بودجه بخش عمومی، اقتصاد کشور را تحت تاثیر قرار می‌دهد تصمیمات بودجه‌ای در این شرایط اهمیت بیشتری پیدا می‌کند. در این مقاله ضمن بررسی سازوکارهایی که تاثیر رعایت نكردن انضباط مالی بر متغییرهای بخش‌های مختلف اقتصادی را منتقل می‌کند ویژگیهای نظام بودجه‌ای مناسب برای کشور بحث شده است.
اهميت انضباط مالی
1- سیاست‌های اقتصادی و شاخص‌های رفاه اجتماعی
همان‌طور که اشاره شد به دلایل مختلف انتظارات جامعه از بهبود اوضاع اقتصادی به شدت بالا رفته است. گذشت سال‌ها از پیروزی انقلاب اسلامي؛ مقایسه وضعیت اقتصادی کشور با کشورهای همطراز ایران در نقاط مختلف جهان که قبلا از لحاظ اقتصادی ضعیف‌تر از ایران بوده‌اند (کره، مالزی؛ ترکیه...)؛ افزایش درآمد نفت در سال‌های اخیر و نیز وعده‌های دولت مبنی بر حل مشکلات اقتصادی با روش‌های انقلابی و نفی سیاست‌های دولت‌های گدشته را می‌توان از جمله عوامل موثر در افزایش انتظارات عمومی نسبت به بهبود سریع اوضاع اقتصادی دانست. این وضعیت می‌تواند فشار افکار عمومی را برای اقدامات عاجل دولت به خصوص در مناطق محروم افزایش داده و مانند عاملی در جهت تشویق افزايش مخارج دولت عمل کند. حال اگر دولت در این شرایط نقشه راه اقتصادی صحیحی نداشته باشد ممکن است در ادامه سیاست‌هایی که تا کنون اتخاذ کرده است اقداماتی را انجام دهد که در محیط اقتصادی کنونی کشور عدم تعادل‌ها را بیشتر کرده و نهایتا بحرانی فراگیر در اقتصاد کشور به وجود آورد. منظور از محیط کنونی اعم از شرایط نسبتا نامناسب بین المللی (احتمال تشدید تحریم‌های اقتصادی) و عدم تعادل‌های ساختاری در بازارهای مختلف اقتصادی کشور است که در صفحه بعد بیشتر به آن اشاره خواهد شد.
اگر از یک سطح کاملا کلان اقتصادی به مسئله نگاه کنیم ملاحظه می‌شود در شرایطی که مسئله اصلی اقتصادی کشور تشکیل سرمایه (بخصوص توسط بخش خصوصی که بهره‌وری سرمایه گذاری بالاتری دارد) و افزایش تولید در همه بخش‌ها است؛ تا اشتغال و درآمدها افزایش یابد و تورم قیمت‌ها متوقف شود، اقدامات و جهت‌گیری‌هایی که صورت گرفته است ریسک سرمایه گذاری و تولید نسبت به سال‌های گذشته بیشتر و در نتیجه نرخ رشد عرضه کل کاهش یافته است. در حالی که در همان زمان تقاضای کل با افزایش بی‌رویه مخارج دولت افزایش یافته است. از آنجا که اتکاي بودجه دولت نه به مالیات‌ها (که از عملکرد نظام اقتصادی حاصل می‌شود) بلکه به درآمد حاصل از فروش منابع ثروت ملی نفت است (که به مثابه متغیری برون‌زا از طریق بودجه‌های دولت در اقتصاد کشور عمل می‌کند) انبساط مالی دولت در ایران از محل تبدیل درآمدهای ارزی حاصل از صدور نفت به ریال و لحاظ كردن آن در بودجه عمومی همواره نگرانی‌هایی از تشدید فشارهای تورمی و تبعات آن همراه داشته است. خطر آن وجود دارد که بازخورهای تصاعدی افزایش مخارج دولت؛ افزایش فشارهای تورمی، تلاش برای کنترل قیمت‌ها از طریق تثبیت اداری قیمت کالاها و نرخ بهره و افزایش بیشتر مخارج دولت، اقتصاد کشور را دچار بحران کند.
تشریح تفصیلی و کمی سازو کارهای انتقالی سیاست‌های (پولی و مالی) کنونی بر متغییرهای مهم اقتصاد کشور معمولا به کمک مدل‌های اقتصاد سنجی انجام میپذیرد اما در اینجا صرفا مکانیسم‌های تاثیر گذاری این سیاست‌ها (با تاکید بر تصمیمات بودجه‌ای) بر شاخص‌های هدف اقتصادی و تناسب سیاست‌های اقتصادی موجود با خواست‌های اجتماعی مورد بحث قرار می‌گيرد. برای بررسي این مهم ابتدا به اين مسئله توجه می‌کنیم که عملکرد هر نظام اقتصادی در طول زمان و نیز نسبت به سایر نظام‌های اقتصادی به طور کلی با مطالعه روندهای دو شاخص مهم اقتصادی-اجتماعی امکان پذیر است. این دو شاخص عبارتند از:
1- ارتقاي کارایی نظام اقتصادی؛
2- بهبود توزیع درآمدها (در سطح منطقه ای, شهرها و روستا ها و خانوارها).
می‌توان گفت بهبود همزمان این دوشاخص بدون شک سطح رفاه و کیفيت زندگی احاد مردم در جامعه را افزایش می‌دهد. ارتقای کارایی نظام اقتصادی در مفهوم وسیع کلمه حاکی از حل مسایلی مانند اشتغال کامل عوامل تولید؛ پایین بودن نرخ تورم و ثبات قیمت‌ها؛ رشد مستمر صادرات کالاها و خدمات به دلیل رقابتی بودن اقتصاد و در نتیجه رشد سریع اقتصادی و افزایش مداوم درآمدها به قیمتهای ثابت است. بدون تردید اقتصادی را که این مسایل را حل نکرده باشد نمی‌توان اقتصادی کارا دانست. توزیع عادلانه‌تر درآمدها از سوی دیگر مهمترین شاخص عدالت اجتماعی در یک نظام اقتصادی است. توزیع عادلانه‌تر درآمدها در ابعاد منطقه‌ای نشانه توسعه متوازن منطقه‌ای و در سطح شهر و روستا حاکی از توجه دولت به برابری بیشتر سطح زندگی در شهرها و روستاها است. توزیع عادلانه‌تر درآمدها در مناطق و در سطح شهرها و روستاها خود طبعا انعکاسی از توزیع عادلانه‌تر درآمد بین خانوارها در سرتا سر کشور خواهد بود.
حال اگر در طول زمان و در اثر اجرای یک سلسله سیاست‌های اقتصادی هر دو این شاخص‌ها بهبود یافت و سطح رفاه و کیفت زندگی بهتر شد نشانه‌ای از موفقیت سیاست‌های اقتصادی خواهد بود. اما چنانچه هردو و یا یکی از این شاخص‌ها؛ بدون بهبود شاخص دیگر؛ تنزل پیدا کرد این وضعیت نشانه‌ای از موفق نبودن (صرفنظر از نیت دولت‌ها) سباست‌های دولت‌ها خواهد بود. این یک استنتاج منطقی است و اگر دولت‌ها را نمایندگان مردم بدانیم هدف آنها در واقع ارتقاي این دو شاخص مهم خواهد بود. نکته دیگری که به همین اندازه اهمیت دارد، آن است که این دو شاخص مهم در نظام‌های اقتصادی در بلند مدت به هم همبستگی دارند و حرکت آنها در یک جهت است به طوری که نمی‌توان سالیان متمادی کارایی اقتصادی را بدون بهبود توزیع درآمدها ارتقا داد و نیز نمی‌توان تصور کرد که در یک نظام اقتصادی بتوان مدت‌های طولانی بدون ارتقا شاخص‌های کارایی اقتصاد توزیع درآمدها را بهتر کرد. با توجه به موضوع اصلی بحث هدف ما در این نوشته بررسی این موضوع است که انبساط بی‌رویه مالی، بدون یک چارچوب منسجم سیاست اقتصادی؛ یعنی شیوه‌ای که در حال حاضر دنبال می‌شود آیا می‌تواند این شاخص‌های مهم را ارتقا دهد یاخیر؟
2- سیاست‌های اقتصادی و نظریه‌های علم اقتصاد:
در بخش گذشته اشاره شد که هدف اصلی سیاست‌های اقتصادی ارتقاي دو شاخص مهم رفاه اقتصادی است. نظریه‌های علم اقتصاد و نیز تجربیات کشورهای در حال توسعه سیاست‌های مناسب برای حرکت در جهت دستیابی به این هدف‌ها را مشخص کرده است. اما به نظر می‌رسد سیاست‌های اقتصادی کشور در حال حاضر با این دو منبع ارزیابی سیاست‌های اقتصادی تناسب و هم خوانی ندارد. برای توضیح مطلب به طور کلی این اتفاق نظر بین اقتصاد دانان وجود دارد که؛ (صرفنظر از تولید کالاهای عمومی)؛ بازارهای رقابتی که در آنها موسسات اقتصادی با مالکیت خصوصی به تولید کالاها و خدمات می‌پردازند کارآمدترین نهادهای تخصیص منابع اقتصادی هستند و فعالیت آنها به تولید کالاها و خدمات با حداقل قیمت ممکن و در نتیجه حداکثر رضایت خاطر مصرف کنندگان منجر می‌شود. بنابراین، در دنیای کنونی یکی از مهمترین مولفه‌های مدیریت موفق اقتصادی دولت‌ها، تلاش برای بر طرف کردن موارد شکست بازارها و ایجاد و حفظ بازارهای رقابتی است تا حداکثر کارایی اقتصادی حاصل شود. کشورهایی دارای اقتصاد کارآمدتر هستند که دارای اقتصادی رقابتی‌تر (و بازتر بر روی تجارت بین الملل) باشند. در حالی که ما به جای آزاد سازی و رقابتی کردن اقتصاد و بازارهای خود شاهد اختلالات روزافزون در عملکرد آنها هستیم. می‌دانیم که عملکرد هر نظام اقتصادی حاصل عملکرد بازارهای کالا (و خدمات)؛ کار؛ پول و سرمایه است. حال مشاهده می‌کنیم که سیاست‌های اقتصادی کشور، عمدتا از طریق سیاست‌های نامناسب مالی و فقدان انضباط مالی باعث اختلال در این بازارها و تشدید عدم تعادل‌ها در نظام اقتصادی شده است. در بخش‌های بعدی این مکانیسم‌ها به اجمال بررسی می‌شود. در اینجا به طور کلی یادآوری می‌کنیم که تثبیت اداری قیمت کالاهای تولیدی شرکت‌های دولتی؛ تعیین اداری نرخ بهره پایین‌تر از نرخ تورم؛ تکلیف به سیستم مالی برای تامین مالی پروژه‌های با بازدهی پایین؛ محدودیت‌های تعیین دستمزدها بر اساس کارایی نیروی کار و غیره همه از مصادیق بارز اختلال در عملکرد بازارهای رقابتی است و موجب نا کارایی اقتصاد و نیز بدتر شدن توزیع درآمدها می‌شود.
حال صرفنظر از نظریه‌های علم اقتصاد اگر به تجربیات موفق کشورها در توسعه اقتصادی هم توجه کنیم منطبق نبودن سیاست‌های اقتصادی کشور با این تجربیات نیز(که البته با رعایت اصول نظریه‌های علم اقتصاد حاصل شده است) مشاهده می‌شود. به طور کلی جمع بندی بیش از 60 سال اخیر تجربیات توسعه اقتصادی که در گزارش‌های متعدد از سوی سازمان‌های بین المللی منعکس شده‌اند بیان می‌کند که برای دستیابی به توسعه اقتصادی که مستلزم افزایش درآمدهای واقعی و نیز توزیع عادلانه‌تر درآمدها در سطح جامعه است لازم است دولت‌ها به چهار یافته مهم زیر توجه کنند:
- رشد مستمر و بلند مدت اقتصادی که بدون آن مسئله بیکاری حل نمي‌شود و کشور فقیر می‌ماند، مستلزم ثبات و آرامش در اقتصاد کلان کشور است؛
- برای دستیابی به رشد اقتصادی بلند مدت مجموعه‌ای از سیاست‌های مناسب و سازگار اقتصادی (سیاست‌های پولی و مالی) ضروری است و اتکا به یک سیاست و یا ابزار مجرد اقتصادی قادر به تامین این هدف نیست؛
- از آنجا که ممکن است به دلایل مختلف نتیجه رشد اقتصادی به طبقات فرو دست جامعه (مانند افراد از کار افتاده و...) نرسد برای توزیع عادلانه‌تر ثمرات افزایش تولید و درآمد در جامعه یک برنامه کامل و مناسب توزیع عادلانه درآمدها(در سطح خانوارها، شهر و روستا و مناطق مختلف کشور) لازم است،
- نهادها در توسعه اقتصادی اهمیت بسزایی دارند و دولت‌ها باید نهاد سازی برای ارتقاي کارایی نظام اقتصادی را در مرکز توجه خود قرار دهند.
برای دانشجویان علم اقتصاد؛ مانند نگارنده این سطور، تطابق و سازگاری اصولی تجربیات کشورها در توسعه اقتصادی و پیش بینی نظریه اقتصادی در مدیریت نظام اقتصادی (با هدف غایی ارتقاي سطح و کیفیت زندگی احاد جامعه) محرز است اما آنچه که موجب تاسف است ناهماهنگی سیاست‌ها و جهت‌گیری‌های اقتصادی کشور با این اصول نظری و تجربیات روشن جهانی است که حاصل ده‌ها و بلکه صدها سال مطالعات نظری و تجربی مسایل اقتصادی بوده است.
3- اثرات منفی فقدان انضباط مالی:
ما در بالا به این موضوع اشاره کردیم که کارایی یک نظام اقتصادی منوط به کارایی بازارهای چهارگانه اقتصاد یعنی بازارهای کالا(و خدمات)؛ بازار کار؛ بازار پول و بازار سرمایه است. زیرا که عملکرد هر نظام اقتصادی برایند کنش متقابل و همزمان این بازارها است. رعایت نكردن انضباط مالی در شرایط کنونی اقتصاد ایران از طریق تشدید عدم تعادل‌ها در این بازارها موجب عدم تعادل در سطح کلان و بدتر شدن اوضاع اقتصادی می‌شود. یادآوری این نکته لازم است که منظور از انضباط مالی صرفا توازن بودجه عمومی دولت نیست بلکه منظور از تعادل مالی دولت بي‌نیازي به استقراض توسط بخش عمومی برای انجام وظایف خود و ارایه کالاها و خدمات بخش عمومی است. متاسفانه بسیاری از اقدامات بخش عمومی که ماهیت بودجه‌ای دارند به صورت تصمیمات غیر بودجه معرفی می‌شوند.
برای مثال از سال‌های گذشته دولت در تبصره های قانون بودجه بخشی از منابع بانکی را تحت عنوان تسهیلات تکلیفی مشخص کرده و نظام بانکی را موظف می‌کرده است که این تسهیلات را با شرایط ترجیحی در اختیار فعالیتها ویا موسسات اقتصادی قرار دهند که معمولا از طریق سازو کارهای اداری به انها معرفی می‌شوند. واضح است که در یک نظام منضبط مالی اگر دولت قصد حمایت از یک بخش و یا موسسات اقتصادی به خصوصی را داشته باشد می‌بایست از طریق بخشودگی مالیاتی و یا کمک‌های مستقیم ویا پرداخت ما به التفاوت نرخ بهره بانکی و نرخ بهره ترجیحی در بودجه این حمایت را انجام می‌داد و هزینه های تولید برای این فعالیتها را پایین می‌برد. اما در این صورت کاهش درآمدهای مالیاتی دولت و یا افزایش مخارج حمایتی در کسری بودجه او منعکس می شد. هنگامی که این منابع مالی تحت عنوان تسهیلات تکلیفی به سیستم بانکی تحمیل می‌شود این ارقام به عنوان هزینه های بودجه منعکس نمی‌گردد. در حالی که اگر دقت شود این یک تصمیم مالی است که دولت اجرای آن را به سیستم پولی کشور تحمیل کرده است. حال به نظر می رسد به جای حدف این سیاست‌ها دامنه تحمیل تصمیمات مالی بر بخش پولی و سیستم بانکی افزایش یافته است و دولت منابع سپرده های بانکی را مانند وجوه خزانه دولت فرض می‌کند که می‌توان آن را با دستورالعمل های اداری به پروژه های کم بازده تخصیص داد.
متاسفانه اثر این تصمیم بودجه ای اختلال در بازار پولی خواهد بود که هزینه آن برای اقتصاد کشور به مراتب بیش از نشان دادن کسری بودجه عمومی دولت است. زیرا که معمولا این منابع بانکی (تسهیلات تکلیفی) به فعالیت‌های اقتصادی با بازده پایین تخصیص می یابد (در غیر این صورت این فعالیتها می توانستند منابع مالی لازم را از بازارهای پولی با نرخ های موجود تحصیل کنند). در نتیجه نه تنها منابع کشور صرف فعالیت‌های کم بازده می‌شود که مخالف اصل تخصیص یهینه منابع برای ایجاد بالاترین بازدهی است بلکه طرح های اقتصادی با بازدهی بالاتر(که معمولا سرمایه گذاری‌های بخش خصوصی است) از دستیابی به منابع مالی محروم می‌شوند. با توجه به حجم قابل توجه این تسهیلات تکلیفی این تصمیم بودجه ای در سطح کلان مانع رشد تولید ناخالص داخلی در حد بالقوه آن شده و حتی موجب کاهش درآمدهای بالقوه مالیاتی می‌شود که می‌توانست به تعادل مالی بخش عمومی کمک کند.
حتی تحمیل نرخ های بهره پایین تر از نرخ بهره تعادلی بر سیستم بانکی کشور را نیزبه تعبیری می توان ناشی از فقدان انضباط مالی بخش عمومی دانست. اگر دولت واقعا قصد حمایت از سرمایه گذاران را داشته باشد راه مستقیم و سر راست آن همان طور که گفته شد معافیت‌های مالیاتی و یا ارایه یارانه های مستقیم است. در حالی که این سیاست‌ها موجب کاهش درآمدهای مالیاتی و افزایش هزینه های جاری در اسناد بودجه می‌شود. دولت برای احتراز از آن، نرخ های بهره اداری را به نظام بانکی تحمیل می‌کند که اختلال بزرگی در نظام اقتصادی کشور ایجاد کرده است. بسیاری از بانک‌های دولتی تحت تاثیر منفی این سیاست دچار تنگنا شده حتی در معرض ورشکستگی قرار می‌گیرند که برای ادامه فعالیت خود به کمک‌های دولت در بودجه عمومی وابسته خواهند شد.
ادبیات وسیعی در بررسی تاثیر منفی سیاست تحمیل نرخ های پایین بهره (پایین تر از نرخ تورم) بر سیستم بانکی بر اقتصاد کشورهای در حال توسعه به وجود آمده است. ما در اینجا با توجه به موضوع اصلی بحث متعرض این موضوع نمی شویم اما به طور کلی تحمیل نرخ های منفی بهره در بلند مدت موجب کاهش سپرده های سرمایه گذاری پس اندازکنندگان و در نتیجه اختلال در بازار سرمایه و جلوگیری از عمیقتر شدن این بازار در کشور و کاهش رشد اقتصادی و اشتغال می‌شود.
فقدان انضباط مالی در شرایط کنونی اقتصاد از کانال‌های دیگری نیز بر عملکرد بازار سرمایه و در نتیجه اقتصاد کشور اثر می‌گذارد. بسیاری از شرکت‌های دولتی به خصوص در بخش برق، آب و فاضلاب و گاز و پالایش و پخش فراورده های نفتی به دلیل تثبیت قیمت کالاها و خدمات تولیدی آن شرکتها و در شرایط تورمی موجود که هزینه ها مستمرا افزایش می یابد دچار ضرر و زیان شده اند ( این خود یکی از مهمترین اختلالاتی است که در نظام اقتصادی کشور ایجاد شده است به طوری که حجم یارانه ها برای تثبیت قیمت این کالاها به رقم بسیار قابل توجهی درمقیاس درآمد ملی کشور رسیده است). بخشی از این زیان‌ها در بودجه دولت تحت عنوان کمک به زیان شرکت‌های دولتی تامین می‌شود و در مواردی نیز به این شرکتها اجازه داده می‌شود با انتشار اوراق مشارکت پروژه های توسعه ای خود را تامین اعتبار کنند (یعنی پروژه هایی که در شرایط صحیح اقتصادی که قیمت تولیدات این شرکتها تثبیت نشده بود می توانست از محل سود این فعالیتها تامین شود). با توجه به زیان ده بودن این شرکتها مردم تنها هنگامی حاضر به خرید اوراق مشارکت منتشر شده توسط این شرکتها می شوند که دولت (بانک مرکزی؛ سازمان مدیریت و برنامه ریزی؛ وزارت اقتصاد و دارایی) سود این اوراق را(که مسلما باید بالاتر از نرخ تورم باشد تا تمایلی در جامعه برای خرید انها باشد) تضمین کنند. گاهی هم بانک‌های دولتی به دلایل مختلف سهم بزرگی از این اوراق را ابتیاع و نگهداری می‌کنند. حال نتیجه این سیاست از دو شاخص اصلی ارزیابی عملکرد اقتصادی (یعنی کارایی نظام اقتصادی به مفهوم تخصیص بهینه منابع و توزیع درآمدها) قابل توجه است. اولا از آنجا که جامعه تشویق شده است در فعالیت‌هایی سرمایه گداری کند که عملا بازدهی منفی دارند (اگر هم به طور بالقوه سودآور باشند معلوم نیست پربازده ترین سرمایه گذاری ممکن در نظام اقتصادی باشند زیرا به دلیل اختلال در قیمت‌ها این تشخیص ممکن نیست) در نتیجه تخصیص بهینه منابع صورت نگرفته است ؛ ثانیا باز پرداخت بهره این اوراق پس از سررسید آنها و به همان دلیل زيان ده بودن این شرکتها (ناشی از تثبیت قیمت تولیدات آنها توسط مجلس یا دولت) عملا بر دوش بودجه عمومی قرار می‌گیرد. یعنی هزینه تولید گاز یا آب ویا برقی را که گروهای پردرآمدتر جامعه با قیمت ارزان تر مصرف کرده اند باید گروه های کم درآمدتر جامعه از طریق محرومیت از خدماتی مانند بهداشت، درمان و آموزش عمومی به دلیل کمبود منابع بودجه عمومی بپردازند. اینها بخش کوچکی از نتایج سیاست‌های تثبیت قیمت کالاها و خدمات دولتی؛ پایین آوردن اداری نرخ بهره و رعایت نكردن انضباط مالی در اقتصاد کشور است.
نتیجه فقدان انضباط مالی در بازارهای کالا (و خدمات) و کار نیز مشخص است. در واقع تورم فزاینده موجود همان طور که بارها کارشناسان اقتصادی تذکر داده اند در وهله اول ناشی از افزایش نقدینگی حاصل از انبساط مالی بی رویه بخش عمومی است. واضح است که وقتی اقتصاد کشور با پنج در صد و نقدینگی در سیستم اقتصادی با 30 درصد رشد می‌کند قیمت‌ها به شدت افزایش یابد. حال برای جلوگیری از رشد فزاینده تورم واردات کالاهای مصرفی افزایش می یابد که از طریق کاهش تولیدات داخلی و از دست رفتن فرصت‌های شغلی بازار کار را نیز متاثر می کند.
ما به طور خلاصه اثرات فقدان انضباط مالی بخش عمومی بر اقتصاد را مورد بحث قرار دادیم. نتیجه کلی این بحث همان طور که گفته شد آن است که انبساط بی رویه مالی در شرایط فعلی اقتصاد کشور؛ همان طور که در دو سال گذشته مشاهده کرده ایم، هم کارایی اقتصاد و در نتیجه رشد و توسعه آن را تضعیف و هم توزیع درآمد ها را (حداقل از طریق فشار های تورمی) بدتر می‌کند. اين سؤال مطرح است که چرا دولت و یا حداقل مجلس که به طور رسمی خواسته ها و مشکلات اقتصادی اجتماعی مردم کشور را نمایندگی می‌کند مانع این روند نشده و انضباط و سلامت مالی بخش عمومی را که به نفع کشور است تامین نمی کنند. ما در بخش بعدی این نوشته ضمن بررسی نارسایی‌های نظام برنامه ریزی و بودجه نویسی کشور به این موضوع می پردازیم.
ماهیت سیاسی تخصیص منابع بخش عمومی
مطابق قانون برنامه و بودجه کشور که در سال 1351 به تصویب رسيد و هم اکنون نیز اجرا می شود، بودجه ایران یک بودجه برنامه ای است و بودجه های سالانه در قالب برنامه های پنج ساله توسعه تحقق اهداف بخش مشخص از برنامه را به عهده دارند. بر اساس این قانون دولت مکلف است شش ماه قبل از پایان یک برنامه پنجساله، برنامه توسعه بعدی را همراه با پیش بینی منابع مالی لازم برای اجرای برنامه تقدیم مجلس کند. سازمان برنامه و بودجه (مدیریت و برنامه ریزی کنونی) نیز دستگاه مسئول تنظیم برنامه های توسعه و بودجه های سالانه دولت با همکاری دیگر دستگاه های اقتصادی (وزارت اقتصادی و دارایی و بانک مرکزی و..) و دستگاه های اجرایی و نیز نظارت بر حسن اجرای برنامه ها است. سازمان برنامه و بودجه چه قبل و چه بعد از انقلاب اسلامي همواره از کارشناسی ترین دستگاه های کشور بوده و برخی از بهترین کارشناسان برنامه ریزی اقتصادی اجتماعی کشور دراین سازمان و در سلسله مراتب مختلف کارشناسی و مدیریتی و حتی در سمت ریاست سازمان خدمت کرده اند. هرچند شیوه های برنامه ریزی و بودجه نویسی و روش‌های ارزیابی و نظارت بر برنامه ها و بودجه ها معمولا با پیشرفته ترین و کارآمدترین شیوه ها فاصله داشته و هنوز هم دارد با این حال اتفاق نظر وجود دارد که سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور در صورتیکه مورد حمایت مقامات مسئول قرار داشته باشد می‌تواند برنامه ها و بودجه های مناسبی تنظیم و دستگاه‌های اجرایی را ملزم به رعایت انضباط مالی کرده و بر پیشرفت برنامه توسعه و بودجه های سالانه نظارت موثری اعمال کند.
با این حال ملاحظه می‌کنیم که همواره به لحاظ کارشناسی از برنامه های توسعه و بودجه های کشور انتقاد شده است. باید توجه کرد که تصمیمات بودجه ای در همه جا در نهایت تصمیات سیاسی هستند و تخصیص منابع بخش عمومی بستگی به ساختار سیاسی نظام تصمیم گیری بودجه ای کشورها بستگي دارد. به طور کلی نظریات اقتصاددانان حاکی از ان است که سیاستمداران (که در بهترین حالت با رای مردم بر سر کار می‌آیند و یا به نمایندگی مجلس می‌رسند) نیل به اهداف رفاه اجتماعی را با تداوم حکومت و یا حفظ کرسی نمایندگی خود مترادف می‌دانند. از سوی دیگر، دیوان سالاران و یا بوروکرات‌ها یعنی وزيران و روسای سازمان‌هایی که از محل بودجه عمومی فعالیت خود را انجام می‌دهند؛ برای حفظ موقعیت اداری خود سعی می‌کنند حتی الامکان منابع بیشتری از بودجه بخش عمومی را دریافت و در برنامه ها و پروژه هایی که مورد نظر سیاستمداران است صرف كنند و به اهداف مورد نظر انها دست یابند. حال اگر سازوکار قوی و محکمی برای برنامه ریزی و بودجه نویسي کارشناسی وجود نداشته باشد که منابع بخش عمومی را براساس اولویت هایی که با بررسی‌های کارشناسی در سطح ملی و منطقه ای مشخص می‌شود تخصیص دهد، احتمال آن ضعيف است كه اولا انضباط مالی رعایت شود و ثانیا مخارج عمومی با تخصیص بهینه منابع به رشد و توسعه کشور کمک کند.
ویژگیهای بودجه نویسی مطلوب
ممکن است این سیوال پیش آید که چرا علی‌رغم اینکه در همه جا تصمیم گیری‌های بودجه ای ماهیت سیاسی دارد نظام های مالی کشورهای پیشرفته منضبط و کارامد و نظام بودجه ای ما ناکارا است؟ به نظر می‌رسد علت، آن باشد که در کشورهایی که احزاب با سابقه که طبقات و گروه های خاصی را در سطح کل کشور نمایندگی کرده و با هم بر سر قدرت سیاسی رقابت می‌کنند ناگزیر هستند برای کسب رای مردم و حفط رای آنها بهترین و کارآمدترین برنامه های اقتصادی و اجتماعی راکه اجرای انها "حداقل هزینه ممکن" اجتماعی را دارد تنظیم و به مردم معرفی کنند. از انجا که در هر حال هزینه اجرای این برنامه ها توسط مردم و با مالیات پرداختی آنها اجرا می‌شود انضباط مالی و دستیابی به هدف‌های برنامه ها و بودجه ها (که خود برنامه سالانه هستند) با منابع تخصیص یافته در قانون بودجه اهمیت بسزایی پیدا می‌کند. به همین دلیل نیز در این کشور ها دایما در حال بررسی برای کارامدتر کردن نظام های بودجه ای و سیاست‌های مالی و مالیاتی هستند. این مطالعات نظری و جمع بندی تجربیات به تدوین نظام های کارامد مخارج عمومی منجر شده است. ما در اینجا کلیات یکی از این نظام ها را که در 10 سال اخیر مطرح شده و در برخی از کشورها (نیوزیلند و کانادا) ویرایش های مختلفي از ان با موفقیت اجرا می‌شود به طورخلاصه مطرح می‌کنیم (نگارنده در دوره مسولیت دفتر اقتصاد کلان سازمان برنامه و بودجه (1376-1380 ) گزارشی از نظام های بودجه نویس تنظیم کرده بود که مشخصات این نظام پیشنهادی به تفصیل در ان گزارش امده است).
1- مدیریت مخارج عمومی:
به اين نكته بايد توجه كرد که اساس تمام نظام های بودجه نویسي مدرن و کارامد بر چهار اصل مهم زیر قرار دارد:
1- امکان نظارت مردم و نمایندگان آنها بر مخارج دولت؛
2- انضباط مالی در سطح کلان به این معنی که استقراض مورد نیاز بخش عمومی (کسری بودجه در تعریف وسیع خود) برای اجرای وظایف و برنامه های مصوب طی دوره های متوالی مالی از نسبت قابل قبولی تجاوز نکند؛
3- اولویت های راهبردی در بودجه سالانه و تخصیص منابع، منعکس شده باشد.
4- بودجه تخصیص یافته به سازمان‌ها؛ برنامه ها و طرح ها بر اساس دستورالعمل های مشخص صرف شود.
ویژگی نظام های مدیریت مخارج عمومی در مقایسه با سیستم های بودجه نویسی متعارف آن است که اولا بر نتایج تخصیص منابع، متمرکز می‌شود(نه صرفا دست یابی به اهداف کمی تعیین شده) و شیوه هایی برای سنجش نتیجه و ماحصل مخارج بخش عمومی دارد و مهمتر از آنکه صرف اعتبارات بخش عمومی در آن بر انگیزه مدیران و افرادی استوار است که منابع بخش عمومی در اختیار آنها قرار می‌گیرد. در واقع این نظام مدیریت مخارج عمومی از این جهت بر نظریه های شکست بازار(کار) و مسئله کارفرما-کارگزار متکی است که در ادبیات اقتصادی به تفصیل بحث شده و ما نمی توانیم در اینجا وارد جزییات آن شویم. به طور کلی بر اساس این قضیه ها برای تضمیین عملکرد مدیران و کارگزاران با حداکثر کارایی ممکن، نحوه قراردادهای کار به نحوی اصلاح شده است که مدیران حداکثر کردن کارایی سیستم تحت اداره خود را با اهداف خود کاملا سازگار و منطبق می یابند و بنابراین انگیزه زیادی برای دست یابی به اهدافی که توسط کارفرما (در اینجا دولت) تعیین شده است دارند.
اصول چهارگانه بالا در مدیريت مخارج دولت اهمیت بسیاری دارد و بررسی نظام بودجه نویسی به ما نشان می‌دهد که متاسفانه با رعایت این اصول فاصله زیادی داریم. برای مثال اصل نظارت مردم بر مخارج دولت هم اکنون در کشورهای پیشرفته به جایی رسیده است که هر شهروند عادی (چه رسد به نمایندگان مردم) نیز می تواند مخارج هر برنامه بخش عمومی و اعتباراتی که صرف آن برنامه ها (جاری و عمرانی) شده است؛ اهداف این برنامه ها و نتایج مورد انتظار از اجرای انها و امضای مقامات دولتی را که این مخارج راتنفید کرده اند در سایت های سازمان‌های مالی کشور مشاهده کنند. انضباط مالي عمومی در سطح کلان و اثر آن بر متغییرهایی مانند تورم و رشد اقتصادی به اندازه ای اهمیت دارد که یکی از شرایط ورود کشورهای اروپایی به اتحادیه اروپا اصلاح کسر بودجه این کشورها و بيشتر شدن کسری بودجه عمومی از حدود 3 درصد تولید ناخالص داخلی انها بوده است. انعکاس اولویت های راهبردی در بودجه های سالانه نیز از مشخصات مهم نظام‌های مدیریت مخارج دولتی است. مردم دربیانات مسئولان و برنامه های دولت‌های مختلف اولویت ها و تاکید بر موارد به خصوصی را مشاهده می‌کنند. اما این اولویت ها در مخارج عمومی به نحو مدیریت شده و نتیجه بخشی انعکاس پیدا نمی کنند. برای مثال توزیع عادلانه تر درآمدها و توسعه متوازن منطقه ای از اولویت ها و شعار های انتخاباتی دولت نهم بوده است ولیکن هنوز برنامه ای که نحوه دست یابی به این اولویت ها و تخصیص منابع لازم در سازگاری با دیگراصول تنظیم بودجه ( رعایت انضباط مالی) را در بودجه های سالانه مشخص کند منتشر نشده است. در مورد اصل چهارم و یا کارایی صرف مخارج عمومی از طریق ارتقاي عملکرد سازمان‌های بخش عمومی نیز ادبیات بسیار مفصلی وجود دارد که کشور می تواند از این تجربات و دانش استفاده کند. به طور کلی صرفنظر از اصلاح قراردادهای کاری در سطوح مختلف که بر اساس آن پرداخت ها به افراد نه بر مبنای مدارک تحصیلی بلکه کارایی انها انجام می‌شود؛ روش های پیشرفته ای برای کمی کردن معیار های عملکرد سازمان‌های بخش عمومی و شیوه های پبشرفته گزارش پیشرفت کار و نظارت بر عملکرد کارایی افراد در سطوح مختلف به وجود امده است. ارزیابی طرح ها و پروژه های عمرانی امروز خود یکی از مهمترین ابزارهای مدیریت مخارج بخش عمومی است. اکثر پروژه های بزرگ دارای ارزیابی های دقیق مالی و اقتصادی هستند در حالی که اصولا تفاوت ارزیابی مالی با ارزیابی اقتصادی برای بیشتر مدیران بخش عمومی ما روشن نیست.
2- اصلاحات مورد نیاز نظام بودجه ای کشور:
همان طور که گفته شد تصمیم گیری بودجه ای در تحلیل نهایی یک تصمیم سیاسی است. بنا براین، اصلاح نظام برنامه ریزی و بودجه نویسي کشور و تبدیل آن به یک نظام موثر و پیشرفته نیز باید در سطوح بالای نظام سیاسی یعنی دولت و مجلس گرفته شود. تا کنون این اراده مشاهده نشده است بلکه به نظر می‌رسد دولت نهم به طور کلی نظام های برنامه ریزی و بودجه نویسی و حتی سازمان مسئول آن را موانعی بر سر راه اجرای منویات خود می داند و تغییراتی نیز در آنها داده شده است. در حالی که به نظر می‌رسد اصلاح این روش ها و تقویت سازمان مسئول برنامه ریزی و بودجه نویسي به صلاح دولت و کشور است. به هر حال از چند نظر می‌توان اصلاحاتی را پیشنهاد کرد که موافق اصول یاد شده برای تدوین صحیح بودجه و مدیریت کارآمد مخارج دولتی است. طبعا ما در اینجا تنها کلیات این موارد را متذکر می‌شویم و فقط در مورد اول توضیحاتی اجمالی خواهیم داد.
چهار نکته در اصلاح بودجه ایران اهمیت بیشتری دارد:
1- مسئله وابستگی بودجه دولت به درآمد نفت و ضرورت اصلاح رژیم مالی نفت در بودجه کشور؛
2- موضوع بودجه شرکت‌های دولتی و نحوه برخورد با آنها در بودجه کل؛
3- ارزیابی مالي و اقتصادی طرح‌ها و پروژه های عمرانی؛
4- برنامه ریزی و تخصیص بودجه برای توسعه متوازن منطقه ای (آمایش سرزمین)،
3- رژیم مالی نفت و صندوق پس انداز ملی نفت
طبق قانون برنامه چهارم توسعه سهم درآمدهای صادرات نفت در بودجه دولت باید به تدریج کاهش یابد تا وابستگی دولت به درآمد نفت درتنظیم و اجرای بودجه جاری از بین برود. این تفکر صحیح از زمان تدوین برنامه سوم و حتی قبل از آن از سوی مقامات عالی کشور مطرح شد و جزو سیاست‌های کلی برنامه سوم قرار گرفت و مقرر شد وابستگی دولت به درآمدهای نفت به تدریج کاهش یابد. گزارش هایی نیز در این رابطه در سازمان برنامه تنظیم شد. به طور کلی اتفاق نظر وجود دارد که نفت که یک ثروت ملی است و متعلق به نسل‌های حاضر و آینده است باید به نحوی بهره برداری شود که منافع همه این نسل‌ها را در نظر بگیرد. طبعا یک راه حل این مسئله آن است که ارزش ذاتی نفت استخراج شده که متعلق به نسل های حاضر و آینده است، در طرح هایی بدون ریسک و با حداکثر بازدهی ممکن سرمایه گذاری شود تا ارزش این ثروت ملی محفوظ به ماند و بلکه بیشتر شود. واضح است که سود حاصل از سرمایه گذاری‌ها می‌تواند در بودجه عمومی بدون کم شدن اصل سرمایه اعتبار شود هرچند منطق حکم می‌کند که این سود در واقع برای توزیع بهتر درآمدها مستقیما صرف انتقال به گروه های کم درآمد جامعه شود.
باید توجه کرد که منظور از سرمایه گداری ارزش ذاتی نفت استخراج شده، سرمایه گذاری کل درآمد حاصل از استخراج نفت نیست. ارزش داتی نفت بخشی از درآمد به دست آمده از تولید و فروش نفت است. شاید به توان آن را معادل ارزشی دانست که خریداران نفت در یک بازار رقابتی حاضرند به نفت موجود و قابل استحصال در زیر زمین بدهند. واضح است که این ارزش ارتباط مشخصی با ارزش نفت در بازارهای جهانی دارد. نظریه اقتصادی بر اساس ساختار بازار و هزینه های تولید نفت (هزینه نهایی) ارزش تقریبی نفت زیر زمین را برآورد می‌کند. بهترین روش لحاظ ارزش داتی نفت در درآمد های دولت تنظیم یک رژیم مالی برای نفت است. یک رژیم مالی مناسب توسط وزارت نفت تدوین و در لایحه برنامه چهارم پیشنهاد شد. (متاسفانه) این رژیم مالی با تغییراتی تصویب شد و در قانون برنامه چهارم آمده است. علت تغییراتی که در لایحه برنامه و در این مورد داده شد باز هم به سیاسی بودن فرآیند بررسی و تصویب برنامه ها و بودجه های دولت بر می‌گردد وگرنه از لحاظ کارشناسی بند سوم برنامه چهارم توسعه که به بند و تبصره «بهره مالکان» شهرت پیدا کرد متضمن تامین منافع ملی ما بود.
رژیم مالی پیشنهادی که برمبنای اصول نظریه اقتصادی تنظیم شده بود و رابط مالی بخش نفت با دولت را مشخص و شفاف می‌کرد در کل شامل چهار جزء بود. در واقع بر اساس این طرح شرکت نفت ایران چهار نوع پرداخت به دولت ایران انجام می‌داد. بهره مالکانه (که فرض می‌شد همان ارزش داتی نفت است)؛ مالیات ویژه نفت (که در این باره توضیح داده می‌شود)؛ مالیات بر درآمد ( با نرخی معادل نرخ‌های قانون مالیاتی کشور) و سود سهام (به عنوان نماینده سهامدارشرکت). از نظر اقتصادی این رژیم مالی در واقع تعیین حالت خاصی از رابطه مالیاتی بین شرکت ملی نفت ایران و دولت است اما این رابطه مالی به لحاظ انعطاف پذیری خود منافع شرکت ملی نفت ایران و دولت را به بهترین وجهی تامین می‌کند.
برای درک بهتر این موضوع ابتداباید به این واقعیت توجه شود. شرکت ملی نفت ایران (یا سایر شرکتها مانند شرکت ملی گاز و غیره) یک موسسه اقتصادی است و مالکیت دولتی ان نافی این اصل نیست که باید این شرکت به صورت یک شرکت تجاری اداره شده و سعی کند حداکثر سود را برای سهامداران خود (که در این مورد دولت به نمایندگی از سوی مردم ایران است) تحصیل کند. با پذیرش این اصل بنابراین هیئت مدیره شرکت نفت تحت نظارت عالیه وزارت نفت ماموریت پیدا می کند که کلیه اقدامات لازم (با رعایت اصل صیانت منابع) را برای کسب حداکثر سود از استخراج و فروش نفت به عمل آورد. حال این شرکت (علاوه بر سود سهام که مقدار آن در جلسات سالانه هیئت عمومی آن مشخص می‌شود) مانند هر شرکت دیگری اعم از شرکت خصوصی یا دولتی باید مالیاتی به دولت بپردازد. اما از انجا که موضوع تولید این شرکت یک ماده پایان پذیر و با ارزش است که مالکیت آن نیز(به نمایندگی از طرف مردم) متعلق به دولت است. این شرکت علاوه بر مالیات بر درآمد دو نوع مالیات دیگر یکی به عنوان ارزش ذاتی نفت استخراج شده و دیگری به عنوان مالیات ویژه نفت (و گاز) می پردازد. مفهوم و دلیل پرداخت بهره مالکانه و یا ارزش داتی نفت به دولت مشخص است. در مورد مالیات ویژه باید توجه کرد که از لحاظ نظریه اقتصادی مالیات ویژه نفت (یا هر منبع طبیعی پایان پذیر) در واقع مالیات بر رانت محسوب می‌شود و اجرای صحیح رژیم مالی نفت و این بخش از آن اهمیت بسزایی در برداشت بهینه از منابع پایان پذیر نفت دارد.
در توضیح مالیات ویژه در رژیم مالی نفت یا مالیات بر رانت باید گفت رانت عبارت است از ارزش مازاد بر(بازدهی نهایی زمین یا سرمایه و یا منابع طبیعی) هزینه نهایی تولید که به دلیل کم کشش بودن تولید نصیب (مالک منابع طبیعی) تولید کننده می‌شود. برای مثال در چند سال اخیر قیمت نفت به دلیل افزایش تقاضا (عمدتا ناشی از رشد سریع اقتصادی چین و برخی دیگر از کشورهای بزرگ) و کم کشش بودن عرضه که مانع افزایش تولید در حد افزابش تقاضا بوده است بالا رفت. واضح است که شرکت‌های تولید کننده نفت (شرکت ملی نفت ایران در کشور ما؛ سعودی آرامكو در عربستان؛ شل و غیره) نقشی در این افزایش قیمت نداشته اند زبرا نفت یک ماده طبیعی است که کیفیت ان زیاد تغییر نمی کند. بنابراین، دولت‌ها با تحمیل این مالیات ویژه رانت ایجاد شده را جذب می‌کنند و مانع دریافت این سود باد آورده توسط شرکتها مي‌شوند که نقشی در ایجاد آن نداشته اند. نکته ظریفی که در اینجا نهفته است ان است که این مالیات هیچ اثر منفی بر تولید و سرمایه گذاری شرکت پرداخت کننده آن (در این مورد شرکت ملی نفت ایران) نخواهد داشت زیرا که به اصطلاح اقتصاددانان این یک مالیات خنثی است. در توضیح باید گفت که معمولا مالیات‌ها بر هر یک از بازارهای چهارگانه (کار بر دستمزد؛ کالا به صورت مالیات غیر مستقیم؛ سود سرمایه ویا بهره سپرده‌ها) تحمیل شود در حالت کلی موجب اختلال می‌شوند. به دلیل آنکه قیمتهای نسبی را تغییر داده و بنابراین، عرضه و تقاضا را تغییر می‌دهند. برای مثال افزایش مالیات بر دستمزد ها دریافتی واقعی کارکنان را تغییر داده و در بلند مدت عرضه نیروی کار تغییر می‌کند و به همین قیاس. بنا براین، مالیات ها را از این نظر می‌توان به سه قسمت تقسیم کرد. مالیات‌هایی که کارایی نظام اقتصادی را افزایش می‌دهند (مانند مالیات بر الودگی هوا و تخریب محیط زیست) مالیات‌های خنثی که تاثیری بر فعالیت پرداخت کننده مالیات نمی گدارد (مانند مالیات بر رانت ها) و مالیات‌هایی که در هر حال در عملکرد بازارها اختلال ایجاد می‌کنند. تعیین یک مالیات ویژه در رژیم مالی نفت با دولت این حسن را دارد که هنگامی که درآمدهای نفت به دلیلی خارج از عملکرد شرکت (مثلا افزایش قیمت جهانی آن) بالا می‌رود این مالیات افزایش و در زمانی که قیمت‌ها پایین بیاید کاهش پیدا می‌کند ولیکن تاثیری در میزان سرمایه گذاری شرکت نخواهد داشت زیراکه مالیات بر مازاد سود معمول گرفته شده و سرمایه گذاری تابعی از سود آوری شرکت است.
اهمیت اصلی این رژیم مالی در بحث ما مربوط به شفافیت بودجه دولت است. همان طور که گفته شد از اصول اولیه بودجه نویسی مدرن بوده و نظارت مردم و حسابدهی مسئولان مبتنی بر ان است. پیشنهاد اولیه در رژیم مالی نفت نیز به این صورت بود که ارزش داتی نفت استخراج شده (توجه شود که هم نفت صادراتی و هم نفت خام فروخته شده در داخل مد نظر است) در صندوقی تحت عنوان پس انداز ملی نفت حفظ و در سرمایه گذاری‌های بدون ریسک در خارج از کشور سرمایه گذاری شود. سود این سرمایه گداری ها می توانست در بودجه عمومی در چارچوب یک نظام تامین اجتماعی فراگیربه گروه‌های کم درآمد جامعه منتقل شود. اگرارزش ذاتی نفت را معادل یک سوم ارزش نفت استخراج شده بدانیم و ارزش نفت استخراج شده در سال‌های 1384 الی 1387 را 150میلیارد دلار در نظر بگیریم حداقل سود سرمایه گذاری خارجی یک سوم این مقدار (مثلا 2 میلیارد دلار بهره سرمایه 50 میلیارد دلاری صندوق پس انداز) می‌توانست در این دوره چهار ساله شروع خوبی برای کمک به ایجاد نظام تامین اجتماعی یادشده باشد. از آنجا که سرمایه این صندوق دایما افزایش می یافت بنابراین، سود آن و در نتیجه بودجه نظام تامین اجتماعی یاد شده دایما افزابش پیدا می‌کرد تا در یک برنامه بلندمدت فقرو محرومیت را از کشور محو کند.
ممکن است برخی ایراد بگیرند که چرا باید سرمایه صندوق ملی پس انداز نفت یا سرمایه حاصل از ارزش ذاتی نفت در خارج از کشور سرمایه گداری شود؟ دو دلیل برای این کار وجود دارد. نخست آنکه اصولا سرمایه گداری ارزش داتی نفت در داخل آن هم توسط دولت صرفنظر از آنکه ممکن است با ریسک از بین رفتن اصل سرمایه همراه باشد این احتمال را هم دارد که در طرح های با بازدهی کم سرمایه گذاری شده و در نتیجه کارایی و قدرت رقابتی اقتصاد کشور را کاهش دهد. دوم آنکه اصولا به پشتوانه این صندوق پس انداز (که منابع ان دایما افزایش می یابد) در بازارهای مالی بین المللی کشور می توانست به راحتی دو تا سه برابر این سرمایه را به صورت سرمایه گذاری‌های مستقیم خارجی جلب کند. طبعا هدف ما از لحاظ تشکیل سرمایه؛ ایجاد اشتغال و رشد اقتصادی در این صورت بهتر تامین می‌شد. معمولا این نکته در مورد رشد حیرت انگیز اقتصادی چین فراموش می‌شود که آن کشور به رغم مازاد ارزی بیش از 1000 میلیارد دلاری خود هر سال مقادیر زيادی سرمایه گذاری خارجی جلب می‌کند که یکی از دلایل آن وجود همین مازاد ارزی است که هرگونه ریسک غیر تجاری سرمایه گذاری در آن کشور را از بین می‌برد. افزایش منابع صندوق پس انداز ملی نفت نیز می توانست سالیانه میلیارها دلار به صورت سرمایه گذاری خارجی پر بازده به کشور جلب کند.
بخش دیگر درآمد نفت یعنی درآمد حاصل از مالیات ویژه و یا رانت نفت می‌توانست در حساب ذخیره ارزی با همان فلسفه ای که در برنامه سوم این حساب را ایجاد کرد نگهداری شود. از آنجا که پس از چند سال افزایش قیمت‌ها و در نظر گرفتن قیمت بالا برای نفت در بودجه سالانه ممکن است با کاهش قیمت و در نتیجه درآمد نفت مواجه شویم در این صورت احتیاط حکم می کند که نیمی از مالیات ویژه نفت در حساب إخیره ارزی و توسط بانک مرکزی نگهداری و در مواقع ضروری مانع انتقال نوسانات قیمت نفت بر بودجه دولت شود. نیمی دیگر از آن درآمد می‌تواند به پر بازده ترین طرح های سرمایه گداری خصوصی و دولتی وام داده شود.
اين نكته حائز اهميت است که این اصلاحات بودجه‌ای با اصلاح دیدگاه دولت درباره شرکت‌های دولتی از جمله شرکت ملی نفت؛ شرکت پخش و پالایش فرآورده های نفتی و غیره ممکن است. در غیر این صورت تا زمانی که ما به تثبیت قیمت محصولات شرکت‌های دولتی مانند شرکت پالایش و پخش فراورده های نفتی و شرکت‌های گاز و برق و اب و غیره می‌پردازیم نمی توان انتظار داشت که این شرکتها بتوانند اقتصادی عمل کنند و اقتصاد کشور نا کارآمد و غیر رقابتی باقی خواهد ماند. به طور کلی نظریه اقتصاد در قیمت گذاری انحصارهای طبیعی راهنمایی‌های مشخصی مانند در نظر گرفتن برابری قیمت محصولات با هزینه نهایی بلند مدت تولید دارد که بر اساس این روش‌ها قیمت صحیح محصولات این شرکتها باید محاسبه شود نه اینکه قیمت تثبیت شده و ضرر و زیان آن از بودجه عمومی پرداخت گردد.
نتیجه گیری
اين بررسی مختصر نشان می‌دهد که سیاست‌های اقتصادی به خصوص سیاست‌های مالی کشور با نظریه های علم اقتصاد و تجربیات موفق کشورهای در حال توسعه مطابقت و سازگاری ندارد. این سیاست‌ها و به طور مشخص رعایت نكردن انضباط مالی از طریق تشدید عدم تعادل در بازارهای چهارگانه کالاو خدمات؛ کار؛ پول و سرمایه کارایی اقتصاد کشور را به شدت تضعیف و به طور منفی تحت تاثیرقرار می‌دهد. در دنیای واقعی کاهش کارایی اقتصادی به معنی تشدید فشارهای تورمی و کاهش سرمایه گذاری و رشد کندتر تولید ناخالص داخلی و افزابش نرخ بیکاری به خصوص برای جوانانی است که وارد بازار کار می‌شوند. از سوی دیگر، این سیاست‌ها مطابق سازو کارهایی که توضیح داده شد موجب بدتر شدن توزیع درآمدها نیز می‌شوند. بنابراین، مجموعه این اقدامات علی‌رغم نیات دولت درست برخلاف اهداف اعلام شده برای بهبود وضع زندگی مردم و توزیع برابرتر درامدها و عدالت اجتماعی عمل می‌کند.
در این بررسی همچنین به ویژگی سیاسی بودن نظام تصمیمات بودجه ای اشاره شد و تدکر داده شد که اصلاح این روند متضمن تقویت سازمان مسئول برنامه ریزی و بودجه نویسي است و نه تضعیف آن. همچنین به این نکته اشاره شد که در ساختار سیاسی موجود در کشور ما شاید بهترین روش ممکن برای رعایت انضباط مالی ایجاد یک نظام مدیریت مخارج بخش عمومی مبتنی بر اصولی است که گفته آمد. اصلاحات مربوط به رژیم مالی بین دولت و بخش نفت که مسئله وابستگی بودجه دولت به درآمد نفت را شفاف و مشخص می‌کند؛ برخورد صحیح با شرکت‌های دولتی و انجام اصلاحات لازم برای سودآور کردن این شرکتها؛ به کار گیری الگو های پیشرفته موجود برای ارزیابی عملکرد سازمان‌ها و ارزیابی مالی و اقتصادی پروژه ها و غیره همه مواردی است که هر روز بیش از پیش ضرورت آنها آشکارتر می‌شود.
به هر حال باید توجه کرد که علی‌رغم وجود ادبیات اقتصادی وسیع و تجربیات قابل توجه کشورهای مختلف در این موارد تا زمانی که باوری به ضرورت این اصلاحات و اراده ای برای انجام آنها در نزد مقامات مسئول نباشد از این دانش و تجربیات استفاده ای به عمل نخواهد آمد و در نتیجه نمی‌توان عملکرد قوی تری هم از بخش عمومی و اقتصاد کشور انتظار داشت.
سلام , این وبلاگ رو در اصل به منظور موضوعات مالی و فاینانس ایجاد کردم ولی گاهی اوقات از مطالب و تصاویری که شخصاَ بهشون علاقمند هستم استفاده می کنم.مرسی از بازدیدتون.